突发事件中的国家审计初探——以汶川抗震救灾审计为例
程勇(审计署驻济南特派办)
【摘要】在汶川抗震救灾审计中,审计部门尝试实施全过程跟踪审计,取得较好审计效果,但同时也折射出突发事件中国家审计在理论和制度上的不足。本文对比了应急审计在审计目标、审计程序和审计理念上与常规审计的不同,总结了汶川抗震救灾审计中的难点,提出了目前完善我国突发事件中政府审计制度的思路。
【关键词】 突发事件 国家审计 跟踪审计
近年来,我国突发事件频频发生,不仅严重威胁人民生命财产安全,也给我国政府应急管理能力带来极大挑战。作为政府组成部门之一,审计机关在历次突发事件中均严格贯彻政府应急部署,较好的完成了国家审计任务,特别是在本次汶川抗震救灾审计中,探索实施全过程跟踪审计,赢得社会各界一致赞誉。但与之同时,目前我国突发事件中的国家审计,还具有一定的被动性和临时性,尚未形成完善的制度体系,不完全符合依法审计的工作要求。为此,总结历次应急审计特别是汶川抗震救灾跟踪审计的经验与不足,探讨规范应急审计的措施和途径,对于提高我国突发事件中的国家审计质量,更好的发挥审计“免疫系统”功能必将有所裨益。
一、突发事件中的国家审计概述
2003年“非典”疫情爆发前,我国法律体系中对“突发事件”没有明确的定义,其在应用中多强调事件起因的人为性,自然灾害并不包含于内?!胺堑洹币咔榻崾?,政府加强了有关突发事件的立法,相继出台了《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规,对突发事件的范围也作了明确的界定。按照《中华人民共和国突发事件应对法》规定:“突发事件是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件?!?003年的“非典”疫情、2008年初的雨雪冰冻灾害、2008年5月12日的汶川大地震都属于典型的突发事件。
国家审计是指国家专设审计机关以评价各级人民政府及其部门、国有金融机构和企事单位以及其他组织的财政收支、财务收支是否真实、合法和效益为目的所进行的经济监督活动,具有法定性、强制性、独立性、综合性和宏观性特征,在各种审计类型中居于主导地位。突发事件发生后及时开展国家审计具有重要的意义,它不仅是确保救助资金合法高效使用之举,也是保障人民生命财产安全之措;不仅是维护政府执政为民形象之需,也是增强民众共度难关信心之本。
从2003年的“非典”审计到2008年的汶川抗震救灾审计,审计部门一直在总结思考突发事件中国家审计的经验与不足,探讨研究应急审计管理的理论和方法,在应急审计的理论与实践方面均取得了一定的发展,特别是汶川抗震救灾跟踪审计,更是将我国的应急审计水平推到了一个新的高度。为此,本文中的诸多讨论也是以汶川抗震救灾审计为例展开的。
二、突发事件中国家审计的特殊性
与常规审计不同,突发事件中的审计项目没有预先立项,具有临时性;审计工作需要随着救灾工作同时开展,具有紧迫性;审计工作事关灾区群众生命财产安全,具有政治性。为此,突发事件中的国家审计在审计目标、审计程序、审计理念等方面都具有一定的特殊性。
(一)审计目标分阶段确定
审计目标是审计活动的出发点和归宿。审计目标对审计实践活动起着导向作用:在审计工作中,依据确定的审计目标编制审计计划、制定审计实施方案、搜集审计证据。没有审计目标对审计实践的有效指导,就不会有良好的审计效果。
审计目标是一定历史环境条件下的产物,不同的审计环境决定了审计目标的不同。在常规环境下,我国国家审计的作用主要是监督,审计的总目标可以概括为真实、合法和效益。而在突发事件中,国家审计重在服务,且审计目标在突发事件的不同阶段而有所改变。在本次汶川地震审计中,在灾情刚刚发生后,灾区群众的基本生存受到了威胁,国家审计此时最重要目标就应该是通过审计监督,保障那些维护人民生存权的物资、资金尽快发放到受灾群众手中。随着救灾工作的进一步深入,大量救灾款物送达灾区,如何确保这些物款公平、合理、安全、高效的分配到受灾群众手中成为审计最关心的问题,此时审计的目标就应定位于督促相关部门建章立制,理顺救灾物款筹集、管理、使用的运作机制,确保各环节财务资料的真实、合法。而在灾后重建阶段,审计则应重点关注灾后恢复重建物资资金的筹集、分配、管理和使用情况,政策的实施情况和规划的落实情况,增加效益审计比重,推动提高重建物资的使用效率。
基于对应急审计目标特殊性的认识和对突发事件发展的不同阶段审计目标的细分,审计部门准确定位审计工作在整个抗震救灾工作中应发挥的作用,明确要求实现与其他部门工作的相互联系、相互融合、相互促进,集中力量解决抗震救灾各阶段的主要矛盾,保持审计工作重点与救灾整体工作重点的一致性,使审计工作在整个救灾工作中不越位、不失位,与其他部门共同确保灾区社会稳定和人民生命财产安全。
(二)审计方式和程序突破常规
审计程序是审计机构和审计人员为达到审计目标所采取的所有工作步骤的总和。受审计环境和审计目标的影响,突发事件中的国家审计的审计程序也按照“特事特办”的要求,呈现出与常规审计不同的特点,具体表现在:
1、缺乏相关审计项目计划。审计项目计划是审计机关对未来一定时期内的审计工作任务预先作出的安排。每年的审计项目计划一般在上一年末就编制完毕,但由于突发事件的不可预测性,审计机关无法把突发事件审计列入审计计划。历次突发事件爆发后,审计机关都是打破原有工作安排,临时决定开展开展突发事件审计。
2、未进行审前调查,无审计实施方案。按照现行审计规范要求,审计组应在实施审计前熟悉与审计事项有关的法律、法规和政策,了解被审计单位的基本情况,编制审计实施方案。由于汶川抗震救灾审计的突发性和紧迫性,审计部门来不及开展审前调查工作,且只有审计工作方案,未编制审计实施方案,具体如何实施开展审计工作,由审计人员依据职业判断来进行。
3、实施审计当日下发审计通知书,实际被审计单位与通知书所述不符。汶川抗震救灾审计在发出审计通知书当日就进驻被审计单位实施审计,虽符合新审计法关于审计通知书送达时间规定,但也有别于常规审计审计通知书在实施审计3日前送达被审计单位的做法。另外,本次审计但只向四川省政府发放了一份审计通知书,但实际审计部门和单位多3.1万余个,其中包括驻地方的中央垂直部门的机构和中央企业及各类社团组织,超出审计通知书上被审计单位的范围。
4、审计组织方式特殊。汶川抗震救灾审计采用了特派办和地方审计机关“统一方案、统一编组、统一实施、统一报告“的四统一模式,组成联合审计小组。地震发生后,全国各地参与救灾款物跟踪审计的审计人员超过万人,仅在四川灾区就组成了由成都、昆明、重庆3个特派办和四川省审计厅组成的联合审计组,抽调了近 2000名审计人员,参与四川省灾后重建跟踪审计的审计人员更是达到了4000余名,创历次审计规模之最。
5、审计报告征求意见稿反馈意见时间短。按照现行审计法规规定,被审计对象应当自接到审计组的审计报告之日起十日内,将其书面意见送交审计组,但本次汶川抗震救灾审计要求本审计单位必须在收到审计报告征求意见稿后1至2天内反馈。
6、审计结果公告的起草和公告形式不同。审计公告起草小组由社保司、法制司、办公厅共同组成,简化了审计公告程序。采用了三种形式公告审计情况:一是定期将阶段性审计情况对社会公告;二是对重大问题随时公告;三是审计结束后出具审计结果,不同于以往在项目结束后向社会公告审计结果的做法。
(三)审计理念体现创新性
汶川地震发生后,审计署快速反映,于5月14日向全国各级审计机关发出关于做好当前抗震救灾工作的通知,决定对汶川地震救灾工作实施全过程跟踪审计。全过程跟踪审计的实施,不仅使审计关口明显前移,也在审计理念上有了新的突破。
审计理念是指在一定的社会环境条件下,审计为达到其目标、实现其职能而对社会所产生的价值判断。著名审计理论家、思想家莫茨、夏拉夫认为:“像社会科学一样,审计也有着许多涉及价值判断的问题?!蔽夜9嫔蠹频纳蠹评砟羁梢怨槟晌媸敌?、合法性和效益性,而全过程跟踪审计在此基础上又增加了预防性和建设性,使审计工作更好的发挥“免疫系统”功能。具体表现为:一是可以尽早发现资金和项目管理中存在的苗头性、倾向性的违纪违规问题,督促被审计单位及时整改,防止形成现实的危害后果,预防性更强。6月12,汶川地震刚刚发生一个月,审计署就公告了3起违法违规事件。与以往审计公告相比,虽然本次公告的问题所涉及人员级别不高、违规金额不大,但社会反映强烈,一天之内网民的评论上万条,起到了很好的震慑作用,有效预防了类似问题再次发生。二是可以根据资金和项目管理中的不足,及时提出堵塞管理漏洞的建议,帮助被审计单位建立、完善相关制度,建设性作用更加明显。截至2008年8月4日审计署关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况(第3号)公告时,审计机关针对救灾物款管理存在的问题,共向各级政府和相关职能部门先后提出了2642条审计建议,各级政府采纳整改2545条,根据审计建议出台或完善制度411项;审计署参与国务院及有关部门出台的八个规范性文件的研究制定,审计部门在政府决策中的参与度明显提高、话语权显著增强。
全过程跟踪审计的取得了较好的社会和经济效果,跟踪审计理念赢得了社会各界的普遍认同。温家宝总理在谈到灾后重建工作时指出:审计机关对政府投资项目要实行全过程跟踪审计。全过程跟踪审计比事后监督更重要,要把问题发现在前面,查出的问题越少,损失也就越小?!渡蠹剖?008至2012年审计工作发展规划》也做出“对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境?;な孪?、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计”的重大部署,今后实施全过程跟踪审计项目将会越来越多。汶川抗震救灾审计是审计署成立以来最大规模的全过程跟踪审计,必将对未来审计工作的开展产生积极深远的影响。
三、突发事件中国家审计的的难点
1、审计质量控制薄弱,审计风险较大。经过二十多年的发展,审计部门相继出台了系列审计法规、制度、办法、准则、指引等规范性文件,形成了一套较为完备的质量控制体系,为提高审计质量提供了重要的制度保障。但突发事件中的跟踪审计,限于审计任务的紧迫性,在很多审计环节都无法严格按照相关规范要求来实施,这固然有利于及时发现问题,但同时也带来审计质量不高、审计风险较大的弊端。本次汶川抗震救灾审计的审计质量薄弱环节主要有:(1)审计程序打破常规。如在未进行审前调查,没有评估审计风险和确定重要性水平的情况下,制定下发了审计工作方案,且缺乏可操作性强的审计实施方案等,而进行审前调查、制定审计实施方案等措施恰恰是质量控制所必需的。(2)被审计单位内部控制被削弱,有些财务资料的真实性无法核实。受地震影响,一些被审计单位管理文件缺失,工作人员不能及时到位,影响了其内部控制测试进行;在救灾过程中特别是在救灾之初,有些救灾款物的发放缺乏相应的会计记录且无法核实,一定程度上影响审计财务资料的真实性。(3)参审人员素质和在突发事件中实施跟踪审计的要求有差距。我国目前对如何在突发事件中实施跟踪审计尚属于摸索阶段,一些审计人员在常规审计思维的影响下进行跟踪审计,再加之本次审计参审人员众多,审前未进行学习培训,对在复杂环境下实施跟踪审计的知识与经验储备不足。
2、缺乏恰当的审计评价标准。审计评价标准是进行审计时判断审计事项是
非、优劣的准绳,是做出审计决定的依据。由于灾情本身的突发性和跟踪审计实施工作尚处于起步阶段,本次汶川抗震救灾审计在某些问题的适用审计标准上面临两难选择,给审计质量的控制和评价带来很大的不确定性,具体表现在:
(1)有些问题具有一定的合理性,但不符合现行法律规定。如地震发生后,许多机构团体都积极组织社会捐助,为灾后救助和重建贡献力量。依照相关法律规定,多数机构团体不具有接受捐助资格,其募集捐助物资行为具有一定的违法性,但从现实需要来看,仅靠红十字会等少数几个合法接受捐赠主体,显然难以满足社会公众的捐赠要求,且从实际效果来讲,多数组织确实起到拓宽捐助渠道,及时向灾区输送大量款物的作用,按照有利于加强抗震救灾工作这条基本原则去推理判断,它们的行为又具有一定的合理性。审计部门最后采取折中的办法,将此行为作为管理问题反映,但这种处理方式显然不符合依法审计的相关要求,面临审计风险。
(2)有些问题不违背法律法规,但缺乏合理性。如天津某公司以高出当年1至6月同型号产品平均售价40%的价格向灾区销售救灾急需物资。此行为虽有借抗震救灾之际,哄抬物价之嫌,并最终造成救灾资金多支出的后果,但没有违反任何法律法规,审计部门如将此行为作为问题公告,将缺乏合理的依据,面临较大的审计风险。
(3)有些制度规定过于笼统,给具体适用带来困难。如相关部门将享受“十元钱、一斤粮”临时生活救助政策的范围规定为“因灾无房可住、无生产资料和无收入来源的困难群众”的“三无”人群,但由于缺乏可操作性强的细化标准,各地对救助对象应同时具备三个条件还是其中某个条件理解不一,审计人员对该问题应认定为违法违规还是救助政策执行中的偏差也存在争议。
3、审计人员业绩评价标准不适应跟踪审计的需要。目前的审计评价系统,仍把提供审计要情要目数量和查处违法违规金额作为主要考核指标,而跟踪审计则要求及时向被审计单位提出建议,把问题消灭在萌芽状态,突出审计工作的建设性、预防性作用,审计成果不易量化,这无疑会影响审计人员的积极性,不利于跟踪审计的开展。
四、完善突发性事件中国家审计的思考
汶川抗震救灾审计开创了对重大突发性公共事件实施全过程跟踪审计的先例,较之先前的“非典”审计和雨雪冰冻灾害审计有了较大的发展和进步,但本次审计同样折射出突发事件中国家审计在理论和制度上的不足,探讨如何完善突发事件中的政府跟踪审计成为当务之急。
(1)制定《重大突发性公共事项审计应急预案》。国家已经制定了《国家突发公共事件总体应急预案》,与之相对应,审计部门也应制定《重大突发性公共事项审计应急预案》,以便在突发事件发生后能够按照预定程序有条不紊的实施审计。应急预案应包括应急审计的启动条件、应急状态下的审计资源调度和审计组织方式,应急审计的程序特殊规定等内容。
(2)加大跟踪审计的理论研究,尽快制订跟踪审计的制度体系。目前我国的跟踪审计还处于起步阶段,应加强跟综审计理论研究,以起到对跟踪审计实践的指导作用。在此基础上,出台一整套跟踪审计的规章制度,制定明确的、可操作性强的跟踪审计的指导性意见或业务指南,建立和完善跟踪审计的程序和审计规范,为实施跟踪审计的审计组和审计人员提供衡量的标准,使跟踪审计逐步走入程序化、规范化和制度化的轨道中。
(3)尽快研究和完善跟踪审计考核指标,建立跟踪审计综合考核体系。将通过审计促进相关政策和制度出台或完善的数量、通过审计建议减少的损失浪费金额、核减的工程投资额等内容也纳入跟踪审计考核指标,建立起完善的跟踪审计综合考核体系。(作者:审计署驻济南特派办 程勇)
主要参考文献:
杨得明、夏敏,2009,“重大自然灾害后的政府审计行为研究”,《审计与经济研究》第3期
张林军、刘西林,2009,“社会突发?;录艏毕钅可蠹蒲芯俊?,《软科学》第4期
程新生,2001,论审计环境与审计目标,《审计研究》第2期
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